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Comparaisons internationales

L’autonomie n’est pas une solution miracle

Corinne Heckmann et Fatine Guedira

12 février 2018

À travers l’exemple de plusieurs pays ayant fait le choix de l’autonomie des écoles et établissements scolaires, mais selon des modalités et des rythmes différents, deux expertes de l’OCDE nous montrent que cette autonomie ne saurait être une garantie de meilleure réussite des élèves. Un bilan nuancé, donc, qui évoque aussi les risques et les conditions de réussite d’une telle démarche.


L’autonomie des établissements scolaires est devenue un axe majeur des projets de réforme libérale de l’école et une réponse aux maux des systèmes éducatifs. Ainsi, dès le début des années 1980, plusieurs pays industrialisés ont fait le choix d’accorder plus d’autonomie aux pouvoirs locaux et aux écoles. Ce transfert du pouvoir de décision des autorités centrales vers les autorités locales et les écoles a pris plusieurs formes et concerné aussi bien la gestion des ressources humaines que la gestion des ressources financières et la définition des curricula. L’idée était de développer une offre éducative plus adaptée aux besoins des élèves, de permettre aux équipes enseignantes de créer de nouvelles pédagogies, de donner le choix aux parents de l’école de leur enfant et dans certains cas d’optimiser les coûts.

Il y a presque autant de formes d’autonomie qu’il y a de systèmes éducatifs. Par exemple, au début des années 1990 en Suède, l’autonomie s’est développée à travers une dérégulation et une décentralisation totale en faveur des municipalités. Dans ce nouveau système, l’État leur attribue une enveloppe globale en échange de services. Leur seule contrainte est de respecter les grandes lignes du programme national. Les municipalités emploient et forment les chefs d’établissements, qui ont une totale liberté de gestion des ressources de l’école. Ils ont également une large autonomie pédagogique.

Mais, cette décentralisation totale n’a pas eu que des effets positifs. En effet, elle a conduit à une baisse des résultats internationaux de la Suède et à une forte augmentation des disparités entre les collectivités et les établissements, notamment du fait de la formation hétérogène des enseignants. De plus, le manque de contrôle national et le libre choix des écoles par les parents ont entrainé une concurrence entre les écoles, dont certaines ont parfois eu tendance à diminuer leurs exigences pour assurer de bons résultats et ainsi attirer plus d’élèves, donc plus de financement.

Au Royaume-Uni et en Belgique

Au Royaume-Uni, l’autonomie des écoles s’est développée plus progressivement. En 2000, l’État décide de donner davantage d’autonomie aux écoles peu performantes pour leur permettre de s’améliorer, créant ainsi les academies (sponsored academies). À partir de 2010, il encourage la création de nouvelles écoles autonomes en mettant en place les free schools. Les écoles publiques les plus performantes sont également converties en academies dans un second temps (converter academies). Les academies et free schools bénéficient du même niveau d’autonomie. Elles reçoivent leur financement directement du pouvoir central et gèrent l’intégralité de leur budget. Elles sont responsables du recrutement et de la rémunération du personnel et définissent les moyens et outils d’enseignement ainsi que la durée de l’année scolaire. L’impact de cette plus grande autonomie sur la performance des écoles devra être évalué dans le long terme. À court terme, il ne semble pas y avoir d’effet significatif sur les résultats des élèves des academies par rapport à ceux scolarisés dans des écoles publiques de niveaux similaires.

Dans la communauté Flamande de Belgique, l’autonomie est au cœur du système éducatif. La « liberté d’éducation » est double : toute personne (physique ou morale) est libre d’ouvrir une école, et tout parent est libre de choisir l’école de son enfant. Les écoles peuvent recruter le personnel, définir les principes (éducatifs et autres) de l’école et reçoivent un financement au prorata des élèves, ce qui peut accentuer la compétition entre les écoles pour attirer plus d’élèves. En 2013, afin de limiter ce risque de compétition, l’État promeut la création de partenariats entre écoles d’une même zone géographique « les groupes d’écoles autonomes », en leur allouant du personnel supplémentaire. Les groupes reçoivent également des ressources financières qui sont gérées de façon autonome, généralement au profit des écoles les plus défavorisées au sein du groupe. Ce regroupement leur permet également de créer des plateformes collaboratives de partage de connaissances et de pratiques, et la mise en place de curricula spécifiques pour les élèves à besoins particuliers.

Dans la communauté française de Belgique (Fédération Wallonie-Bruxelles), un projet de réforme intitulé « Pacte pour un enseignement d’excellence » a été soumis en mars 2017, pour une discussion participative grand public. Parmi les cinq axes stratégiques définis figure un axe visant à « mobiliser les acteurs de l’éducation dans un cadre d’autonomie et de responsabilisation accrues en renforçant et en contractualisant le pilotage du système éducatif et des écoles, en augmentant le leadeurship du directeur et en valorisant le rôle des enseignants au sein de la dynamique collective de l’établissement ». L’enjeu est d’éviter une standardisation excessive (ne permettant pas aux équipes éducatives de s’adapter à la diversité des contextes, des élèves, des écoles) et permettre des approches pédagogiques diversifiées, autrement dit, laisser des marges de manœuvre aux enseignants, directions d’école et pouvoirs organisateurs.

Les résultats des élèves

Les conséquences de la mise en place de l’autonomie sur les résultats des élèves peuvent être observées dans l’enquête PISA. En effet, les chefs d’établissements sont interrogés pour connaitre leur degré d’autonomie dans le choix des programmes et des évaluations, dans l’affectation des ressources, que ce soit au niveau du personnel (choisir les enseignants à engager, établir leur salaire) qu’au niveau du budget de l’établissement. Les résultats montrent que plus les établissements sont nombreux à détenir la responsabilité de la définition et de l’élaboration de leurs programmes et évaluations, plus la performance du système d’éducation dans son ensemble est élevée, même après contrôle du PIB.

Les systèmes d’éducation qui accordent aux établissements une plus grande marge de manœuvre dans les décisions portant sur les systèmes d’évaluation des élèves, les cours proposés, le contenu de ces cours et les manuels utilisés, sont aussi ceux qui font état des meilleurs résultats en compréhension de l’écrit.

Néanmoins, les corrélations sont très variables selon les pays. Les établissements de Shanghai par exemple, dont les élèves ont des performances élevées en mathématiques dans l’enquête PISA 2012, ne disposent pas d’une forte autonomie, et la forte autonomie des écoles de Suède et du Royaume-Uni ne leur donne pas des résultats supérieurs à ceux de la France ! De plus, il n’existe pas de relation évidente entre l’autonomie dans l’affectation des ressources et la performance au niveau national, notamment parce que la répartition des ressources a tendance à bénéficier individuellement aux établissements, sans nécessairement influer sur les performances du système éducatif dans son ensemble.

Risques et conditions de réussite

À travers les exemples cités, il semble clair que l’autonomie ne peut être la solution miracle. Elle peut aussi entrainer un creusement des inégalités scolaires, une pression accrue sur les enseignants et les directeurs d’établissements et une perte de contrôle de la qualité de l’enseignement.

L’autonomie des écoles ne peut garantir à elle seule une meilleure efficacité du système éducatif. Pour qu’une autonomie accrue puisse avoir un impact positif, un certain nombre d’ « ingrédients » sont essentiels : un cadre national et une vision stratégique solides – plus de flexibilité requiert des politiques publiques claires ; une formation adaptée des enseignants, des chefs d’établissement et un renforcement du rôle de leadeurship du chef d’établissement ; un contrôle, une évaluation et une responsabilisation des écoles (avec des moyens financiers et humains adaptés) et enfin une collaboration entre les écoles.

Corinne Heckmann
Analyste à la direction de l’éducation et des compétences de l’OCDE

Fatine Guedira
Consultante à la direction de l’éducation et des compétences de l’OCDE


Le CRAP-Cahiers pédagogiques organise un après-midi de débat, le 28 mars à Paris, sur le thème « Autonomie des établissements : miracle ou mirage ? », en partenariat avec Éducation & Devenir.

À lire également sur notre site :

École : les vrais défis : Sous l’autonomie controversée, le pouvoir masqué, par Olivier Maulini

Autonomie des établissements : quelles réalités pour l’équipe ?, par Annie Feyfant

Quelle autonomie, quelle gouvernance pour le premier degré ?, Compte-rendu de colloque

Autonomie accrue ou contrôle renforcé ?, par Jean-Christophe Torres

Sur la librairie

 

Pouvoir d’agir et autonomie, de l’école au lycée
Prendre des initiatives, engager un processus de décision, animer une équipe, mettre en place une innovation, etc. Est-ce le domaine réservé du directeur d’école, de l’IEN, du chef d’établissement ? Au bout du compte, l’augmentation du pouvoir dans un établissement autonome, c’est celle du chef ou celle des personnels.

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