Le poids de la hiérarchie

Une histoire qui n’est pas terminée

Si Jules Ferry déclare en 1883 : « Vous avez été affranchis comme citoyen par la Révolution française, vous allez être émancipés comme instituteur par la République de 1880 », il faut rappeler l’indignation d’un successeur de Ferry, Spuller, lorsqu’un congrès évoque l’idée de syndicat en 1887 :

« Permettra-t-on aux instituteurs publics de se donner des chefs en dehors de leurs chefs naturels, des statuts en dehors de ceux de l’université ? ». Car « si votre profession est la plus noble de toutes, elle doit rester la plus réservée et la plus modeste (…). La soumission est la condition première du perfectionnement moral ». Le sophisme selon lequel les fonctionnaires ne sauraient s’organiser pour contester un pouvoir républicain restera longtemps dans les discours, comme dans les esprits. Les Cahiers (n°283) ont rappelé les débuts difficiles du syndicalisme chez les enseignants ; apparu, et combattu, au tout début du siècle, il n’est autorisé qu’en 1924, par une simple circulaire, et n’est légalisé qu’en 1946 par le statut général de la fonction publique.

Nous avons vu se mettre en place les échelons de la hiérarchie : recteurs et inspecteurs généraux sous Napoléon[[ J. Ozouf, Nous les maîtres d’école, 1967.]], inspecteurs d’académie en 1835, sous- inspecteurs, devenus plus tard inspecteurs primaires en 1837. Elle joue son rôle, par exemple de ne pas souffrir que les professeurs paraissent devant leurs élèves en costume négligé, qu’ils laissent croître leur barbe et affectent ainsi dans leur extérieur des manières peu compatibles avec la gravité du professorat il faut que « les dernières traces de l’anarchie disparaissent », lui demande le ministre Fortoul en 1852.

La hiérarchie locale a longtemps pesé aussi sur les instituteurs : aux débuts, c’est l’instituteur qui recrute ses « adjoints », terme significatif qui subsiste même lorsque, après 1886, on parle de directeur. Les adjoints sont souvent nourris à la table du directeur, voire logés par lui, et ainsi surveillés, ce qui se traduit par de nombreux conflits, domestiques, politiques ou pédagogiques. En 1897 encore, écrit Jacques Ozouf[[<1>]], « un directeur du sud de la Manche faisait à ses adjoints obligation de communier à Pâques avant de partir en vacances ; il est vrai qu’il leur interdisait aussi certains cafés de la ville ! »

On comprend que la Fédération des syndicats d’instituteurs (Ecole émancipée, fondée en 1905) n’accepte pas l’adhésion des « instituteurs ou institutrices déchargés de classe qui sont considérés comme des fonctionnaires d’ordre administratif ». Ce n’est qu’en 1908 que l’on institue dans les écoles le conseil des maîtres.

Le même autoritarisme s’observe dans les lycées et collèges. Ils ont, sous Napoléon, un bureau d’administration, présidé par le préfet, avec le maire et le procureur. On crée en 1821 un conseil de professeurs, qui doit se réunir chaque mois, mais que les chefs d’établissement négligeront, même si le ministère essaie à plusieurs reprises de les relancer.

À la fin du siècle seulement, des circulaires de 1890 et 1898 prescrivent des réunions des professeurs avec le chef d’établissement pour décider des passages de classe, puis même pour organiser la coordination des enseignements.

L’autoritarisme des chefs d’établissement pèse surtout sur les catégories les plus modestes (répétiteurs), qui seront les premières à s’organiser syndicalement. Les parents eux-mêmes s’organisent : la première association est créée en 1906 au lycée Carnot à Paris, une fédération en 1910 (déclarée seulement en 1926, c’est l’origine de l’actuelle P.E.E.P.). En 1919, on donne un siège à un père d’élève au conseil d’administration des lycées.

La dureté de la discipline qui s’exerce sur les élèves répond à cet autoritarisme ; lui font écho de nombreuses révoltes d’élèves, qui ne sont parfois matées que par l’intervention de la police, voire de la troupe – les moyens ne sont pas en rapport avec les règlements. Un livre de Victor de Laprade, « L’éducation homicide, plaidoyer pour l’enfance » dénonce le régime des internats (1868).

Démocratie et pédagogie

Le tableau de l’enseignement mutuel est tout autre. La « société pour l’instruction élémentaire », qui le répand en France sous la Restauration (et même dès les Centjours) le décrit ainsi en 1816 comme « une fidèle image d’une monarchie constitutionnelle ; la règle, comme la loi, s’y étend à tout, y domine tout, et protégerait au besoin l’élève contre le moniteur et contre le maître lui-même ; l’instituteur y représente le monarque. Il a ses moniteurs généraux qui, comme ses ministres, gouvernent sans lui ; ceux-ci à leur tour sont secondés par les moniteurs particuliers, pareils aux fonctionnaires préposés à tous les services publics. À l’ombre de cette organisation vraiment gouvernementale, la masse des élèves a ses droits ainsi que la nation. ils sont tous égaux entre eux par les leçons qu’ils reçoivent, par la discipline, par le costume ; et tous peuvent incessamment parvenir par le mérite, et seulement par le mérite »[[Cité par C. Lelièvre, Histoire des institutions scolaires, 1990.]].

Même s’il concourt ainsi à la discipline ces principes sont insupportables aux ultra-royalistes : « habituer les enfants au commandement, leur déléguer l’autorité magistrale, les rendre juges de leurs camarades, n’est-ce pas là prendre le contrepied de l’ancienne éducation, n’est-ce pas transformer chaque établissement scolaire en république ? », lit-on dans un rapport de 1815 ; ou, sous la plume de Lamennais, qui évoluera plus tard, « on y dénature la notion même de pouvoir en remettant à l’enfance le commandement et en rendant l’autorité aussi mobile que la variété de trois cents marmots qui… doivent conclure que le pouvoir est une supériorité de l’esprit et qu’il appartient de droit au plus habite »[[<2>]]. On retrouvera des critiques du même ordre contre d’autres tentatives d’enseignement démocratique, plus tard. Et l’enseignement mutuel est banni dans les débuts du règne de Louis-Philippe. Toute la fin du siècle voit une codification progressive de l’enseignement, dans ses contenus et ses méthodes ; Fortoul, encore lui, dans les lycées, impose le déroulement des cours en séquences minutées ; cette pratique resurgira, au moins dans certaines disciplines.

Direction ou contrôle ?

C’est ainsi qu’une enquête parlementaire en 1899 dénonce « une centralisation excessive, qui a fait perdre à nos lycées leur physionomie propre, qui paralyse l’initiative des proviseurs et des professeurs » et « désire que les lycées et collèges soient des personnes morales ayant une certaine autonomie »[[Cité par J.-L. Derouet, Ecole et justice, 1992.]]. Alfred Salabelle, en 1911, pose une question plus politique dans L’école émancipée : « Mais que veulent donc les instituteurs syndicalistes, sinon libérer leur travail de tous les parasitismes, celui des bureaux comme celui des politiciens. Nos programmes, nos méthodes ne sont-ils pas nos instruments de travail ? Or, nous voulons en être les maîtres sous le contrôle – cela ne veut pas dire sous la direction – de ceux qui dans la société de demain nous confieront leurs enfants »[[E.E. 18-2-1891. Cité par T. Flammant, L’école émancipée, une contre-culture de la Belle Epoque, 1982. Rapprochement : on ne voit pas pourquoi les travailleurs de la santé ou du secteur éducatif ne pourraient pas organiser eux-mêmes leur travail pour le compte et sous le contrôle des usagers qui disposeraient de bureaux d’études leur permettant d’assurer une gestion économique des fonds publics, a écrit M. Chevènement (Le vieux, la crise, le neuf, 1974). Comme on change !]]. En 1924, dans « La revue de l’enseignement primaire et primaire supérieur », Anatole France reprend la distinction : « Que fut l’état jusqu’ici ? Une direction. Que doit-il être ? Un contrôle ».

Les avancées sont réalisées entre les deux guerres mondiales avec la reconnaissance des syndicats, avec l’introduction de parents d’élèves au Conseil supérieur (1933), avec les conseils de classe et les conseils d’enseignement que Jean Zay institue en 1939 dans le secondaire.

Au niveau des établissements, le poids de la centralisation et la réglementation minutieuse vident d’une grande partie de leur sens les conseils qui fonctionnent. Quant à la place faite aux élèves, le « Manifeste pour l’éducation nationale » que publient les Cahiers pédagogiques en avril 1963 (et qui sera le point de départ du CRAP) déclare sans ambages : « Inutile de parier de démocratisation de l’enseignement, si on n’accepte pas un 14 juillet scolaire, qui donnera, aux grands adolescents en particulier, les moyens et l’habitude d’exercer leur responsabilité, d’apprendre l’usage de la liberté, d’acquérir le goût de l’initiative ».

Et le colloque d’Amiens, en mars 1968, demande de nouvelles relations dans les établissements. Il s’agit, dit un rapport préparatoire de J. Hassenforder, « de donner aux professeurs comme aux chefs d’établissement des responsabilités effectives, la possibilité de déterminer ensemble les modalités de l’action éducative les mieux adaptées aux milieux sur lesquels elle s’exerce et même de définir une bonne part du contenu de l’enseignement dans le cadre des lignes générales formulées sur le plan national.
Les conditions d’une plus grande participation des élèves à la vie de l’établissement sont également à étudier. Point de développement du sens de la responsabilité sans exercice véritable des responsabilités ».

Un intervenant, M. Bazin, pointe le problème : « Si tout est décidé au sommet, à quoi bon se réunir ». Et le rapport final conclut : « professeurs, parents, élèves, responsables des organismes professionnels et culturels de la cité, doivent être associés effectivement à la vie et à la gestion de l’établissement. ils doivent être préparés à participer activement à toute procédure d’innovation pédagogique. Toutes ces modifications supposent le choix de la souplesse, de la flexibilité pédagogique, au détriment de toutes les formules rigides de cloisonnement et d’orientation. Elles supposent aussi une plus large autonomie de l’établissement »[[Pour une école nouvelle, Actes du colloque national. Commission évolution des structures des établissements, 1969.]].

Résistances

Bien des idées agitées en mai 1968 se trouvent déjà là. Le mouvement de mai (voir Cahiers n°276) est suivi de bien des changements. Dans le secondaire, où les conseils d’administration des lycées et collèges comprennent des membres de l’administration (1/6), des personnalités extérieures intéressées à la vie de l’établissement (1/6), des représentants élus des personnels (2/6, dont les deux tiers d’enseignants), des parents (1/6) et, dans le second cycle, des élèves (1/6). Dans les conseils de classe, on introduit deux parents, élus (mais seules les associations représentées au C.A. peuvent présenter des candidats) et deux élèves, étant entendu que parents et élèves ne participent pas à l’examen des cas individuels, les conseils examinant « les questions pédagogiques intéressant la vie de la classe ».

Ces dispositions suscitent de grands conflits dans les établissements. Pour calmer le jeu, le ministre Guichard, en 1969, remet aux conseils d’administration la décision sur la participation des parents et des élèves aux conseils de classe, et revient sur d’autres réformes. Le ministre Haby va encore plus loin. En 1977, il double le conseil de classe par un conseil de professeurs, seul compétent pour l’orientation des élèves et c’est le chef d’établissement qui y désigne les représentants des parents, sur des listes présentées par les associations ; la place des administrateurs est accrue et celle des enseignants réduite dans les conseils d’établissement qui remplacent les C.A. Les décrets Haby parlent d’autonomie et de communauté scolaire, mais ils organisent surtout le renforcement des pouvoirs du chef d’établissement. Dans un texte de 1975 M. Haby donnait sa conception de la liberté d’information pour les lycéens : « On n’admettra pas que s’impose à tous une diffusion d’idées ou de documents sous forme de revues, de journaux, de tracts, d’affiches, d’appels, etc… non prévue dans le cadre des actions réglementaires d’information. La liberté de chacun doit être ici soigneusement préservée ; ainsi, c’est dans une salle libre d’accès, mais située à l’écart des grandes circulations du lycée, et différenciée des salles de cours ou de jeux, que pourront s’effectuer les discussions collectives, les affichages d’informations, etc… »[[Charte citée par ].-P. Obin, La crise de l’organisation scolaire, 1993.]].

C’est pourtant le même Haby qui généralise les conseils d’école (expérimentés depuis 1969). Ils réunissent le conseil des maîtres et un comité de parents élus. Mais, comme les conseils d’établissements, leur rôle n’est que consultatif et les décisions reviennent au directeur. Leur mise en place n’ira cependant pas sans susciter quelques difficultés entre le SNI et la FCPE, au niveau local du moins, sur le rôle des parents. Elles s’estomperont dans la lutte commune contre la réforme Haby.

S’il y a quelques concessions, de forme et de vocabulaire, aux idées démocratiques, les nombreuses affaires de répression pédagogique qui marquent cette époque, notamment à propos de livres utilisés par les enseignants ou de la pratique des textes libres, montrent qu’il ne s’agit pas de récupération.

Entre temps, le Comité national d’action laïque avait, en 1972, défini la revendication d’une gestion tripartite de tous les établissements, dans des conseils associant à parts égales les représentants des pouvoirs publics et de l’administration, ceux des diverses catégories de personnel et ceux des diverses catégories d’usagers (parents, élèves et étudiants, travailleurs et employeurs).

M. Monory s’inscrit dans la ligne Haby, avec son décret sur les maîtres-directeurs, qui font du directeur d’école un véritable chef d’établissement contrairement à la tradition (dont on a vu plus haut que, comme bien d’autres traditions, elle n’a pas un siècle !) qui ne voit en lui que le premier parmi ses pairs. On se rappelle à quelle opposition ce décret s’est heurté ; il est. abrogé en 1989, et le directeur d’école est défini maintenant comme le coordinateur et l’animateur de l’équipe pédagogique.

Décentraliser, démocratiser

Hormis cet épisode, les points clés des politiques menées depuis 1981 sont la volonté de démocratiser le fonctionnement des établissements et la décentralisation des structures. Le rapport de Luc Soubré, demandé par Alain Savary et remis en 1982, s’intitule d’ailleurs : « La décentralisation et la démocratisation de la vie scolaire ». Cela entraîne des modifications importantes, dont on n’a pas toujours encore bien mesuré la portée.

En 1985 les lycées et les collèges deviennent des établissements publics locaux d’enseignement, sous la double tutelle du ministère et de la collectivité territoriale compétente. Ces E.P.L.E. sont autonomes pour ce qui touche l’organisation pédagogique, l’emploi des moyens qui leur sont alloués, l’ouverture sur l’environnement social, économique et culturel. Leur conseil d’administration comprend par tiers administration et élus locaux, parents et élèves, personnels, et il décide du règlement intérieur, du budget, de l’organisation des formations. Pour chaque classe, le conseil des professeurs formule les propositions d’orientation concernant chaque élève, le conseil de classe où siègent des représentants des parents et des élèves examine l’organisation du travail. Un conseil des délégués des élèves, formé en application de la loi Jospin de 1989, est consulté sur la vie scolaire de l’établissement. Dans les écoles, le conseil des maîtres donne son avis sur l’organisation du service, le conseil d’école, où les parents sont en nombre égal à celui des classes, est compétent sur l’organisation du temps, les PAE et les autres activités qui ne relèvent pas directement de la classe.

L’autonomie des écoles et des établissements trouve sa concrétisation dans le projet d’établissement, que la loi de 1989 rend obligatoire ; l’idée s’en trouvait en germe dans les 10 % de Fontanet en 1973, et, avant, dans les réalisations de l’école Vitruve à Paris ou de la Villeneuve de Grenoble, en 1971[[Cité par M. Vernus, Parents d’élèves en marche, 40 ans d’histoire de la FCPE, 1987.]].

Il est vrai que le problème de l’évaluation du projet d’établissement resta mal résolu, ainsi que celui de l’emboîtement de ce projet dans des projets départementaux ou académiques, comme il en existe, ou des priorités nationales.

Enfin, à la suite de la Convention internationale des droits de l’enfant de 1990, le décret du 18 février 1991 a développé les droits des élèves : liberté d’expression et de presse, liberté d’association, à l’exclusion des objectifs religieux ou politiques, dans les lycées, avec l’autorisation du C.A., liberté de réunion (limitée, dans les collèges, aux délégués élèves), avec l’autorisation du chef d’établissement.

Perspectives

Il n’y a pas lieu de conclure une histoire qui n’est pas terminée. Mais on peut s’interroger sur certaines conditions d’une démocratie qui ne peut pas, sous peine de n’être qu’un simulacre, ne pas inclure les élèves et les parents. La FCPE avait obtenu en 1982 50000 réponses à un questionnaire aux lycéens et collégiens. 31 % d’entre eux pensaient que le conseil de classe « est un lieu où peuvent être entendues vos revendications », 44 % seulement pensaient qu’« il doit devenir » un tel lieu. ils sont 63 % à souhaiter être consultés sur la vie de l’établissement, 45 % seulement sur la vie de la classe, 41 % sur le choix des thèmes abordés, 27 % sur le choix des auteurs. Ce scepticisme d’ensemble et la réserve sur les questions pédagogiques se sont-ils atténués depuis ? Le taux de participation des parents aux élections des conseils d’établissement ne dépasse guère 30 % aujourd’hui, en forte baisse depuis 1969 ; pour les conseils d’école, en nette augmentation, il n’atteint que 45 %. Les enseignants votent davantage, mais sont-ils tous acquis à l’idée de démocratie dans l’établissement, à ce qu’elle suppose de temps, de compétence à acquérir, de partage de souveraineté ?

Jacques George, Professeur honoraire.